如何理解党风廉政建设的“两个责任"?

作者:2014/07/10 12:00

    [编者按] 在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,有许多重要的关于党风廉政建设和反腐败工作的新精神。其中,在加强党风廉政建设责任制方面,提出要落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。与党风廉政建设责任制的原有规定相比,《决定》的新精神有哪些重要变化?对于党委的主体责任和纪委的监督责任如何理解?什么是党委的主体责任和纪委的监督责任?如何落实党委的主体责任和纪委的监督责任?责任追究制度如何建立和执行?
  为了探讨这些问题,本刊特邀请几位专家和学者进行了讨论。希望他们的讨论能给读者以启发。
  嘉宾:任建明 (北京航空航天大学公共管理学院教授)
  李景平 (西安交通大学人文学院教授)
  胡 扬 (中国纪检监察学院科研部副主任)
  新精神及其重要意义
  记 者:在党风廉政建设中,明确提出党委负主体责任,纪委负监督责任,是不是首次?新精神是否改变了现行的党风廉政建设责任制的基本格局?有什么重要的含义或目的?《决定》中强调责任和原来责任制中强调领导有什么不同?会带来哪些重要的变化?对于落实党风廉政建设责任制将产生怎样的影响?
  胡 扬:《决定》第一次明确提出在贯彻落实党风廉政建设责任中必须发挥党委的主体责任和纪委的监督责任(简称两个责任)。两个责任的提出,进一步丰富了中国特色反腐倡廉理论体系,发展了落实党风廉政建设责任制的基本格局,是新形势下党风廉政建设和反腐败斗争的重要理论创新成果。两个责任存在着辩证关系,党委的主体责任是前提,纪委的监督责任是保障,二者相互依存,相互促进,缺一不可。党委的主体责任强调的是如何通过进一步强化党委对党风廉政建设和反腐败工作的领导地位、领导权力和领导责任,进一步加强和完善党对党风廉政建设和反腐败斗争的领导,为党风廉政建设和反腐败斗争提供基本方向。纪委的监督责任强调的是如何通过进一步强化纪委作为党内专门监督机关的监督地位,明确纪委的监督主责,提高纪委的监督能力,进一步推进纪检监察机关转变职能、转变方式、转变作风,聚焦主业,突出主责,为进一步推进党风廉政建设和反腐败斗争加强保障。正确把握两个责任的内涵和关系,促进两个责任的互动,对全面推进党风廉政建设和反腐败斗争具有深远的意义。
   李景平:两个责任是十八届三中全会首次明确提出来的,尤其是强调党委的责任,几乎可以说是一个全新的视角或定位。过去大家一般都会认为党风廉政建设工作主要是纪委的责任。这主要是因为在党风廉政建设责任制之中,突出的是党委的领导作用,而不是责任。新精神在一定程度上改变了现行的由党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与为主要内容的党风廉政建设责任制的基本格局,至少是丰富了责任制的内容,回归到责任制之中责任二字的实质。很显然,新精神加大了党委主抓党风廉政建设工作的力度,这也是对各级党委提出的新要求。各级党委必须履行职责,在党风廉政建设和反腐败斗争这个重大任务中担负起更大的责任,而且是最大的责任。
  《决定》中强调责任和原来责任制中强调领导的显著不同在于党委不仅仅只是领导,还要负责任,其目的是党委要把党风廉政建设和反腐败斗争作为其重要工作来抓。党要管党、从严治党,第一位的责任是要把党建设好,如果党风廉政责任制执行得不好,主要责任、全面责任在党委,而纪委在这个过程中主要起到监督的作用,这样就会带来党风廉政建设责任制体制机制的新变化,党委主抓,纪委监督,对于切实落实党风廉政建设的责任将产生重大的影响。
  任建明:十八届三中全会首次提出两个责任,其最大的亮点或关键点,就是强调和突出责任二字,尤其是党委的责任,当然也包括纪委的责任。这对于建设一个负责任的执政党(可称之为责任政党)来说具有重要的推动作用。
  照理说,党风廉政建设责任制,强调的当然应当是责任。可是,以往在具体的内容规定中,责任并没有受到应有的重视。对于党委来说,尽管也有责任内容,也讲责任的监督检查、考核以及责任追究,但主要强调的还是领导,而领导二字更多的意味着是一种权力。纪委协助党委组织协调,责任也不甚明确。
  实践结果也印证了这种情况。党风廉政建设责任制自1998年开始建立和实施,2010年又经过了重要的修订,已经有15年的实践,可是,从全国来看,还没有任何一个党委或纪委受到过责任追究。这当然与党风廉政建设的实际情况不相符。个别地方和部门曾发生过大面积的甚至是整体性的腐败和不正之风问题,也都没有受到追究。之所以造成这种有责任而不受到追究的情况,主因还是强调责任不够,责任不明确、不落实,没有严格的追究责任规定。
  很显然,两个责任提出之后,责任制的体系、内容会发生重大变化,实践上也会随之变化。而只有出现真正的责任追究案例,才能把责任制刚性化,责任制才会落到实处,党风廉政建设才能切实得到促进。
  责任的内涵与实质
  记 者:对于党委负主体责任,纪委负监督责任,应当如何理解?党委主体责任和纪委监督责任到底应当包括哪些具体的责任内容?党委应负的主体责任和纪委应负的监督责任又有哪些区别?
  任建明:党委的主体责任是由党委的领导地位和党委统一领导党风廉政建设工作的主体定位所决定的。现在,关键是如何理解主体责任。主体责任,顾名思义,就是主要责任人是谁或者谁应当承担主要责任。换句话说,理解主体责任及其实质的一个简单方法就是把主体责任位置互换,即责任主体,或者说,谁承担主体责任,谁就是责任中的主体角色,要负主要责任。党委在党风廉政建设中负主体责任,意味着党委就是党风廉政建设的责任主体,党委应该负全面责任、负总责。
  习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上明确指出,党委的主体责任:一是加强领导,选好用好干部,防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题;二是坚决纠正损害群众利益的行为;三是强化对权力运行的制约和监督,从源头上防治腐败;四是领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题;五是党委主要负责同志要管好班子,带好队伍,管好自己,当好廉洁从政的表率。
  如果一个地方或部门的党风廉政建设没有搞好,出了严重的腐败问题,毫无疑问,党委要负责,要承担主要责任。就像安全生产一旦出了重大事故,企业要负总责是一个道理。至于主体责任的具体内容,党风廉政建设的规定中都有详细的规定。
  纪委的监督责任是由纪委作为党内的专门监督机关的地位所决定的。纪委不仅要对腐败和不正之风问题进行监督,还应当监督党委,包括监督党委是否履行好其主体责任。在原来的体制下,纪委要胜任这项工作比较困难。但是,十八大以来,特别是十八届三中全会作出改革党的纪检体制的决定之后,纪委监督的相对独立性和权威性得到显著提升,纪委可以较好地肩负起其监督责任。强调责任意味着,一旦一个地方或部门出现了严重的腐败问题,纪委的监督责任也难以推卸。
  就主体责任和监督责任而言,主体责任是总责、是全面责任;监督责任只是一个方面的责任,是有没有尽到监督责任的问题。同样以安全生产为例,一旦出现了安全生产事故,企业要负主体责任,政府则要负监督责任。企业和政府的责任都不可推卸,但主要、全面责任和一个方面、监督责任是有明确区别的。
  复杂的情况是,不仅这两种责任常常交织在一起,而且可能难以区分开来,或者说难以区分和追究责任。这种情况肯定存在,在责任认定或区分上也确实会出现比较复杂的情形。解决这类问题的一个简单思路就是问题倒逼机制,即一旦有了问题,就一定得承担责任。当然,也应该给当事党委和纪委解释的机会,以各自解释其主体责任、监督责任是如何履行的,如果解释成立,责任可以减轻,但不可以完全免除。特别是当发生了严重的、大面积的腐败问题,甚至党委、纪委有领导成员存在掩盖问题等情况,加大责任追究就是应当的。
  李景平:通常,责任可理解为分内应做的事,如职责、尽责、岗位责任等,或没有做好自己的工作而应承担的不利后果或强制性义务。《决定》明确了党委要负主体责任,主体责任就是党风廉政责任制是其分内应做的事,应履行之职责、应尽之责任、岗位责任所使,没有做好自己工作,就要承担责任后果。至于具体的责任,在现行的党风廉政建设责任制规定文件中都有,也都是比较全面的。关键的还是如何启动和实施责任追究,由此把责任真正落到实处。
  做好责任界定工作,是实施党风廉政建设责任追究制度的关键环节。在责任追究对象的认定上,需要区分集体责任与个人责任,主要领导责任与重要领导责任,前任领导责任与现任领导责任等界限,而且可以追究主要负责人的责任。
  胡 扬:党委的主体责任和纪委的监督责任不是抽象的概念,而是有着丰富内容的完整体系。从责任主体上看,党委的主体责任主要包括党委领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、班子分管领导的领导责任。领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导的集体责任,领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设第一责任人,应当对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办;领导班子其他成员根据工作分工,对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。从责任内容上看,党委的主体责任包括贯彻中央和上级落实党风廉政建设的部署和要求、开展党性党风党纪和廉洁从政教育、贯彻落实党风廉政法规制度、强化权力制约和监督、加强作风建设等许多方面。
  从宏观上看,纪委的监督责任主要包括监督地位、监督职责、监督方式等。从监督地位上,纪委拥有党内监督专门机关的地位;从监督责任来看,纪委承担着对领导机关和领导干部履行职责和行使权力的监督责任;从监督方式来看,纪委拥有对违反纪律行为进行执纪问责的权力。根据《中国共产党党内监督条例》(试行),纪委的监督对象主要包括党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人。纪委的监督内容主要包括协助同级党委做好党内监督的各项工作,具体包括遵守党的章程和其他党内法规,维护中央权威,贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况、遵守宪法、法律,坚持依法执政的情况,贯彻执行民主集中制的情况;保障党员权利的情况;在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况;密切联系群众,实现、维护、发展人民群众根本利益的情况;廉洁自律和抓党风廉政建设的情况等等。
  党委的主体责任和纪委的监督责任既相互联系又相互区别。党委的主体责任主要是指党委在党风廉政建设和反腐败斗争中具有不容置疑的主体地位、负有不可推卸的领导责任,必须把党风廉政建设和反腐败工作作为党的建设和政权建设的重要内容,统筹谋划,全面部署,务求实效。纪委的监督责任主要是指纪委必须在党委的坚强领导下,切实履行党章赋予的三项任务五项经常性工作,协助党委履行各项监督职责,组织协调反腐败工作,切实发挥党内监督专门机关的作用。
  责任的落实问题
  记 者:如何才能使党委的主体责任和纪委的监督责任落到实处?三中全会《决定》中有哪些精神?各位专家又有什么建议?
  任建明:党委的主体责任和纪委的监督责任落到实处的关键是严格的责任追究。三中全会在提出两个责任的同时,提出要制定实施切实可行的责任追究制度。我认为这抓住了责任制的牛鼻子。过去10多年来,在责任制的落实上之所以有偏软且带有形式化的特征,关键就是没有责任追究。实践也证明了这一点。可以说,没有责任追究,就没有责任制的落实。责任追究是责任制的纲,纲举才能目张。
  责任追究需要两个要素。第一,责任理念的确立和强化。三中全会提出两个责任就是要强化责任理念,淡化权力观念。第二,要制定细化的责任追究制度并尽快启动责任追究实践。下一步,建议中央纪委尽快协助党中央研究制定责任追究制度。可以制定单行的责任追究制度,作为党风廉政建设责任制规定的补充,也可以通过直接修订党风廉政建设责任制规定的责任追究条款来处理。至于具体的修改内容,一是要强化问题倒逼的原则和标准,二是要理顺责任追究关系。
  这里仅举责任追究关系一个方面作为例子。所谓责任追究关系,主要是由谁为主来执行追究责任。在现有的党风廉政建设责任制规定中,有这样两条与此有关,即第二十四条和第二十八条。在这两条中,执行责任追究的主体就包括:纪检监察机关(负责追究党纪政纪责任),组织人事部门(负责组织处理),一级党委(党组)和政府(主要是指省及省以下)。在这样的规定下,执行主体就不可避免地带有一定的模糊性和执行职责的交叉性,也存在一定的内在矛盾性。照理说,执行责任追究的主体应当是上级党委和纪委,纪委承担具体工作,向党委提出追究责任的具体建议,由上级党委做出追究责任的决定。总之,在现有规定中,凡是执行责任追究主要环节缺失的,凡是制约责任追究执行的,都应该予以补充或修改,只有这样,责任追究才能启动和实施,责任制才能落到实处,党委的主体责任和纪委的监督责任才能成为刚性的规定。
  胡 扬:全面落实党风廉政建设责任制,根本在于强化两个责任,关键在于落实责任追究。一是强化党委的主体责任。各级党委要进一步强化党委的主体责任意识,切实把作风问题和腐败问题提升到党和国家生死存亡的政治高度来对待,不断增强党风廉政建设和反腐败斗争的忧患意识、担当意识、责任意识。进一步明晰党委的主体责任内容,科学划分领导班子、第一责任人、班子分管领导等责任主体之间的责任界限,不能把党风廉政建设责任制搞和稀泥、算糊涂账,相互推诿,一推了事。要不断提高党委的主体能力,不断建立健全反腐败工作协调机制,推进党的纪律检查双重领导体制具体化、程序化、制度化,逐步完善腐败治理的组织架构、监控体系和运行方式,不断提高党对党风廉政建设和反腐败工作的统筹能力、协调能力、治理能力和保障能力。
  二是强化纪委的监督责任。要进一步明确纪委作为党内监督专门机关的法律地位,强化纪委监督的主体责任意识,提高对党风廉政建设责任制监督的主动性、积极性。要进一步转变职能、转变方式、转变作风,加强上级纪委对下级党委落实党风廉政建设责任制的经常性监督机制,要赋予纪检监察机关更多的监督方式和问责手段,提高纪委在党风廉政建设责任制中实施监督的权威性和独立性。要积极探索对纪委监督责任的监督机制,对该监督没有监督、该问责没有问责的进行监督问责,不断推进党风廉政建设责任追究的制度化、程序化和常态化。

 
 
 

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